Behövs ett avtal om klimatförändringar

Taggar: Teman: klimatförändring

GÄST I FORUM

HENRIK LUNDSTEN

Behövs ett avtal om klimatförändringar?

SKRIBENTEN ÄR VICEHÄRADSHÖVDING OCH ORDFÖRANDE FÖR WORLD PETROLEUM CONGRESS MILJÖUTSKOTT.

tt genomföra den politisk målsättningen om ett bindand avtal för klimatförändringar ä inte enkelt. Behovet av ett avtal, som har stora ekonomiska effekter, är för det första på vetenskaplig grund fortfarande till många delar osäkert. Avtalet bör dessutom - för att vara effektivt med tanke på begränsning av drivhuseffekten - absolut gälla både industri- och utvecklingsländer. Efter att festyran från Rio falnat förhåller sig många länder skeptiska speciellt till ett avtal som innehåller bindande emissiONSgränser.

FN:s klimatavtal, som ingicks i Rio de Janeiro år 1992, fäste på internationell nivå stor uppmärksamhet vid möjligheten av globala klimatförändringar, närmast en stegvis temperaturhöjning. Avtalet förpliktar för ”Det är inte lätt att få dragsstaterna att gö- breda befolkningslage endast är 0,3 procent. Globalt uppskattas koldioxidutsläppen stiga två-trefaldigt fram till år 2050.

Vid mötet i New York i slutet av juni 1997 motsatte sig flera länder - bland dem USA Japan, Kanada, Australien samt alla oljeproducerande länder - kvantitativa begränsningar av utsläppen av växthusgaser. Den amerikanska senaten anser allt tydligare att det inte för USA är meningsfullt att begränsa de egna koldioxidutsläppen, om de största utvecklingsländerna, speciellt Kina, inte samtidigt förbinder sig till begränsningarna.

Vid bedömning av avtalets fortsättning, och speciellt möjligheterna till avtal som förutsätter nationella åtgärder av de olika parterna, uppstår flera olika frågor: den centrala frågan är naturligtvis huruvida klimatförändringen är ett verkligt hot, och om den uttryckligen föranleds a ra något för att un- att acceptera en sänkning mänsklig verksamhet danröja faran, me industrilinderna an- av levnadsstandarden. sågs ha utfäst sig att att återställa koldioxidutsläppen till 1990 års nivå före år 2000.Vid avtalsparternas första konferens år 1995 konstaterades industriländernas åtaganden vara otillräckliga och i det s.k. Berlinmandatet kom man överens om att åtstrama åtagandena kvantitativt och att tidsmässigt förlänga dem till efter år 2000. Ett sådant protokoll eller annat juridiskt bindande dokument är avsett att undertecknas vid klimatavtalsparternas tredje konferens, som hålls i Kyoto i december 1997. Speciellt EU, inklusive Finland, har krävt åtstramningar. EU har för egen del uppsatt målet att minska utsläppen med 15 procent till år 2010. Erfarenheterna av att minska koldioxidutsläppen visar att knappt något av länderna inom OECD kommer att uppnå ställda mål. För Finlands del beräknas koldioxidutsläppen öka med drygt 20 procent fram till år 2000 från nivån år 1990, och fram till år 2010 med närmare 50 procent. Å andra sidan måste man för att sätta betydelsen av de egna åtgärderna i rätt storleksordning - inse att Finlands andel av koldioxidutsläppen

FORUM NR 9/9 eller inte. Forskarna tycks tills vidare inte vara helt övertygade om detta, Det är skäl att minnas, att det för drygt 20 år sedan i nästan lika allvarlig ton talades om hotet av en ny istid. Om klimatet blir varmare är följande fråga givetvis vilka följderna av en uppvärmning är. Följderna av en viss höjning av medeltemperaturen är rätt olika på nordliga breddgrader jämfört med t.ex. Medelhavsområdet eller Afrika. Amerikanska forskare uppskattar att höjningen av den årliga temperaturen i Finland kan bli högst +2,5?C i snitt. En dylik förändring av temperaturen skulle i viss mån förbättra förutsättningarna för jord- och skogsbruk i Finland - för att inte tala om att de flesta medborgare skulle uppfatta varmare somrar och mildare vintrar som en positiv sak.

I internationella överläggningar har man hittills utgått från att ökningen av s.k. växthusgaser i atmosfären uttryckligen föranleds av åtgärder i industri länderna, främst inom OECD. På basen av detta har föreslagits, att dessa länder måste vidta åtgärder för att minska de egna utsläppen. Ökningen av växthusgaserna i atmosfären liksom en eventuel klimatförändring är dock globala frågor oberoende av dessa gasers tidigare, nuvarande och framtida källor.

Sovjetunionen var i tiden en betydande alstrare av växthusgaser. Det är motiverat att utgå från att mängden utsläpp i Ryssland kommer att öka kraftigt när landets ekonomi fås på fötter. Den största uppmärksamheten måste dock fästas vid länder som industriali seras snabbt - speciellt länderna i Sydostasien och Kina. Fram till år 2010 uppskattas att cirka 43 procent av totalutsläppet av växthusgaser härstammar från s.k. utvecklingsländer och utsläppen i t.ex. Kina och Indien uppskattas öka snabbare än utsläppen i alla OECD-länder tillsammans.

En viss, relativt liten grupps åtgärder är inte tillräckliga, varken internationellt eller nationellt, för att minska totalutsläppet av växthusgaser. I denna bemärkelse skiljer sig den nu aktuella frågan betydligt från t.ex. avtalet om att avstå från kärnsprängningsprov. En ytterligare skillnad är att en minskning av utsläppen innebär att verksamhetsförutsättningarna för industrin och det Övriga näringslivet i dessa länder samt livsstilen hos hundratals miljoner - om inte miljarder - människor ändras. Ett effektivt avtal berör således inte relationerna mellan stater, utan uttryckligen de nationella regeringarnas vilja och möjligheter att effektivt påverka sina egna medborgare.

Att få till stånd bindande avtal underlättas ingalunda av att den eventuella nyttan av att utsläppen av växthusgaser minskas erhålls politiskt sett någon gång långt framöver i tiden, medan kostnaderna för begränsningsåtgärderna måste betalas så gott som omedelbart. Diskussionen om arbetslöshetsersättningar, pensioner o.d. i vårt eget land visar att det inte är fätt att få breda befolkningslager att acceptera en sänkning av levnadsstandarden.

En meningsfull nivå på utsläppsbegränsningarna och eventuella åtaganden påverkas också av nationella skillnader i energiproduktion och energianvändning. Effektiviteten i det finländska energisystemet är synnerlige hög, vilket beror på den höga andelen samproduktion av el och värme. På motsvarande sätt är en likformig, procentuell minskning av utsläppen från denna nivå svårare. Samförstånd försvåras naturligtvis av att nästan alla länder försöker finna en fördelaktig referensnivå för det egna landet och å andra sidan kräver de att utsläppen relateras till olika faktorer - t.ex. befolkningsmängd, bruttonationalprodukt, energianvändning, effektiviteten i energiproduktionen och klimatförhållanden.

Svårigheter uppstår även när man försöker definiera referenstidpunkten för eller mängden kommande utsläpp av växthusgaser. Hittills har man utgått från utslippsnivåerna år 1990. Det är svårt att föreställa sig, att länder med ambitioner på snabb tillväxt och därmed behov av att använda stora mängder fossila bränslen, skulle kunna godkänna en dylik utgångspunkt. Detta skulle bli ett hinder för landets ekonomiska utveckling. Positiv verksamhet på detta område kan vi vänta oss närmast om. åtgärderna inte leder till politiska svårigheter i landet, och uttryckligen endast så länge industrifänderna är redo att stå för åtminstone merparten av kostnaderna för åtgärderna.

Det har även framförts att utsläppen i framtiden skulle fördelas rättvist mellan olika länder på basen av befolkningsmängd. En dylik lösning skulle gynna fattiga länder som Kina, Indien, Indonesien, Bangladesh och Nigeria.

För att det uppställda målet - en begränsning av klimatförändringen - skall uppnås, skulle man enligt dessa beräkningsgrunder i dagens rika länder bli tvungen att totalt förändra livsvillkoren. Slutresultatet kunde eventuellt lindras genom att de rika länderna skulle kunna köpa oanvända utsläppsrättigheter av de fattiga länderna. Sådana köp vore dock betydligt dyrare än dagens utvecklingshjälp, betydligt kostsammare än vad medborgarna i de rika länderna torde vara villiga att acceptera.

Med beaktande av svårigheterna att förverkliga målen nationellt har som ett alternativ föreslagits ett internationellt avtal om vissa åtgärder för att nå den önskade utsläppsnivån. Amerikanska forskare har på flera olika grunder kommit till att ett effektivt avtal inte kan baseras på allokering av utsläppsrättigheterna. Om det internationella samfundet överhuvudtaget kan komma överens om effektiva åtgärder för att minska klimatändringshotet, måste avtalet bygga på vissa gemensamma åtgärder. Det skulle för sin del förutsätta en nära nog planekonomisk reglering av användningen av fossila bränslen.

Också i olika länder har diskuterats något så när lika stor koldioxidskatt. I detta sammanhang har huvuduppmärksamheten av praktiska orsaker ofta fästs vid förbrukningen av fossila bränslen det går ju att mäta och därmed beskatta såväl kol som oljebaserade bränslen och gas. I verkligheten härstammar endast cirka hälften av utsläppen av växthusgaser sedan år 1850 på förbränning av fossila bränslen. Den andra hälften kommer från förbränning av tropiska skogar, förbränning av trä, kreatursskötsel och risodling, från soptippar, o.s.v. Att mäta dessa utsläpp är i praktiken nästan oöverkomligt svårt. Att åsidosätta dem skulle å andra sidan klart gynna utvecklingsländerna. Befolkningsexplosionen i utvecklingsländerna har dessutom lämnats utanför avtalet, trots att den inverkar betydligt på utsläppen av växthusgaser.

En universell koldioxidskatt skulle höja priset på fossila bränslen i relation till deras kolhalt. En gemensam kolskatt skulle i sig vara lätt att övervaka på internationell nivå. Att övervaka indrivningen av skatten skulle däremot vara mycket svårare. För att garantera att avtalet följs kunde det bli aktuellt med böter eller allvarliga ekonomiska sanktioner, men detta har inte ens diskuterats. Avtalsparterna är självständiga stater och det finns ingen polis på internationell nivå. Även då det gäller vem som skall få skatteavkastningen går Åsikterna kraftigt isär.

Att införa nationella skatter på basen av ett internationellt avtal skapar dessutom problem i demokratiska stater, eftersom beskattningsrätten traditionellt tillkommer parlamenten. Även erfarenheterna detta decennium av att höja energiskatterna är mindre uppmuntrande. Bland misslyckandena kan nämnas president Clintons försök år 1993 samt planerna på att införa en kol- och energibaserad skatt i EU-länderna, som varit på tapeten i åratal. Också i OECD:s nyligen publicerade rapport Climate Change: Economic =

Instruments and |ASEANTänderna 293

Income Distribu- Australien 285 tion konstateras att Fy 3095 en internationell == = koldioxidskatt inte pan - | 3 är sannolik på grund Kina 235 av de enorma in- Sydkorea; EL, E komstöverföringar- SA na. OECD drar sam- | 052HONS 29 2 ma slutsats även om USA 4950 planerna på att idka Övriga länder 3 492 handel med ut- sar —— släppsrättigheter. Varen CM a 120

Ett hinder för avtalet om att minska växthusgaserna är även undersökningarna om hur växthusgaserna eventuellt inverkar på den globala temperaturen och hur dessa ändringar i sin tur påverkar människornas liv och levnadsstandard i olika delar av världen. Vi befinner oss även långt från att med säkerhet veta vilka åtgärder som i denna fråga måste vidtas - för att inte tala om att vi skulle kunna avtala om fördelningen av kostnaderna för de föreslagna åtgärderna. Den stora osäkerheten när det gäller att uppskatta kostnaderna underlättar inte situationen. Ärendet har dessutom i alltför stor utsträckning handhafts av miljömyndigheter, medan de nationalekonomiska aspekterna och dithörande sakkunskap hamnat i skymundan. Även om politisk vilja tycks finnas för att negligera vetenskaplig osäkerhet, är förhandlingsläget beträffande ett avtal om effektiva åtgärder milt sagt svårt. Å andra sidan ackumuleras hela tiden värdefull kunskap.

För planeringen av omfattande strukturförändringar som förändrar världsekonomin behövs tillräckligt med tid. Samtidigt kan och måste vi till förnuftiga kostnader vidta åtgärder på frivillig bas. För detta har även det internationella näringslivet signalerat sin beredskap.

För Finlands del kan vi bara hoppas, att EU inte förbinder sig till minskningar av utsläppen innan USA Japan, Kina och de s.k. tigrarna i Sydostasien fås att omfatta samma begränsningar. USA och Japan har redan tillräckligt klart insett de ekonomiska effekterna av det planerade avtalet och slår på bromsarna. Om EU vill vara en idealistisk vägvisare, som ensidigt förbinder sig till utsläppsbegränsningar, finns det en uppenbar risk för att vår ställning i den internationella konkurrensen betydligt försvagas. &

Beräknade kolutsläpp om inga specialåtgärder vidtas

EE s 3357 d 138 B 4747 BER ROM 418 Be i R sär 66 OR 3644 13383 ser 2 26479 EE

FORUM NR 9/97