Högskolornas framtid: Resultatstyrning eller marknadsanpassning?
av Roger Wessman&Petra Östman Forum 1993-04, sida 28-29, 25.03.1993
PRIVATISERING,
DJUNGELNS LAG!
Högskolornas framtid:
RESULTATSTYRNING ELLER MARKNADSANPASSNING?
Roger Wessman & Petra Östma högskolevärlden har blivit or dentligt omskakade. Åttiotalet förde med sig tal om resultatstyrning medan nittiotalet har fört med sig krav på nedskärningar också inom högskolevärlden.
Den mest fundamentala förändringen som håller på att ske är övergången till omkostnadsbudgetering. Denna innebär att statsbudgeten inte längre i detalj bestämmer hur högskolorna använder sina anslag. Det finns starka argument för en sådan decentralisering. Det är självklart att kunskapen om hur resurserna effektivast kan användas finns inom högskolorna, int [Eöskoevinae i den finländsk 28
Hur mycket värderas en ekonom till 7i statsanslag”? ”Lönar sig” publikationer bättre för högskolan hos statsförvaltningen. Det är de som varje dag jobbar på högskolorna som ser var det slösas med resurserna — och var det finns skriande behov av tilläggsresurser.
Effektivt — eller skööönt?
Statsförvaltningen har således kommit till samma slutresultat som Gorbatjov, centralplanering är inte effektivt. Ett decentraliserat beslutsfattande är en nödvändig förutsättning för ett effektivt utnyttjande av resurserna. Nödvändigt — men inte tillräckligt. Det är nämligen inte säkert att de enskilda högskolorna är särskilt intresse rade av att använda den utökade friheten till att öka effektiviteteten. I stället kanske beslutsfattarna är mer intresserade av att göra livet bekvämare för sig själva, genom att minska arbetsbördan, öka naturaförmånerna och höja sina löner.
Hur stor är risken att det allmänna intresset förbises i beslutsfattandet? Det kan hända att risken för att snäv egoism tar överhanden är mindre för högskolorna än för många andra inrättningar. Det är lätt att på högskolorna hitta personer med ett brinnande intresse för sin forskning och en iver att förmedla kunskap till studeranden, Detta garanterar dock inte att besluten blir de bästa möjliga. Risken finns att dessa personer styr mera resurser till undervisning och forskning inom sina favoritområden än vad som skulle vara motiverat, medan mer angelägna — men mindre ”spännande” — områden blir förbisedda.
Därtill behövs det inte en särskilt ingående bekantskap med högskolevärlden för veta att det finns personer som ser studeranden som ett nödvändigt ont. och en högskoletjänst som en lämplig post på vilken man kan ägna sig åt sina hobbies eller bisysslor.
Resultat och ansvar
Svaret myndigheterna gett på incentivproblemet är: resultatansvar. De enskilda högskolorna och institutionerna skall sporras att använda sina resurser effektivt genom att de som producerar mera skall få mera resurser.
De konkreta förslag som framkommit har blivit starkt kritiserade. Varför förstår man lätt om man ser t.ex, på den av resultatstyrningstänkandet influerade fördelningen av medel til de olika institutionerna på Svenska handelshögskolan. En institution tilldelas 845 mark för varje vid institutionen avlagd ekonomexamen, 2700 mark för varje vetenskaplig publikation institutionens anställda skrivit, 65 mark för varje studerande som avlagt en kurs vid institutionen osv.
Låt oss bortse från att de värderingar som implicit finns inbakade i dessa summor är helt godtyckliga (det lönar sig för en institution att satsa lika mycket resurser på en publikation som på att få 40 studeranden att klara av en kurs). Det stora problemet är att kvaliteten inte beaktas. Enklaste sättet att öka antalet studerande som avklarar kurser och avlägger examina är att sänka på kraven. Antalet publikationer kan ökas genom att man gör ett mindre grundligt arbete (eller delar ett forskningsprojekt på flera mindre publikationer!).
Byråkratispel
Nu är det inte så att man behöver vara alltför oroad av att denna resultatstyrning skall snedvrida verksamheten. Naturligtvis har man insett de här problemen, och därför är de summor som fördelas enligt denna princip relativt små, bara ett par procent av högskolans budget. Då svårigheterna med varje dylik princip är uppenbara, man an bara belöna det som objektivt kan mätas, kommer resultatstyrningen aldrig att komma någon vart. Resurserna kommer som tidigare att fördeas i ett byråkratiskt spel.
Vad man inte ännu insett, och vad Gorbatjov aldrig riktigt hann fatta, var: en fungerande decentralisering räver fungerande marknader. Producenterna måste vara beroende av att illfredsställa sina kunder. Betalning per producerad enhet är ett dåligt surrogat för marknader. Endast genom att vi har en kund som värderar kvaliteten blir incentiven rätta.
För att reda ut hur vi kan få en effektiv marknadsstyrning av högskolevärlden måste vi först ställa frågan vem högskolorna finns till för, vilka de relevanta kunderna är? Om vi ser på högskolornas undervisning så utgörs kunderna av studerandena.
Ar dom kunder?
För att studeranden skall börja betraktas som kunder krävs att högskolorna skall vara tvungna att konkurrera om dem. Detta förutsätter att finansieringen av undervisningen följer med studeranden, dvs. om man lockar till sig flera studerande så skall man också få i motsvarande grad mera pengar. Detta innebär i klartext att högskolorna får ersättning för sina undervisningstjänster genom någon form av terminsavgifter.
Det tyngsta argumentet mot detta är kravet på en kostnadsfri tillgång till högskoleutbildning av sociala rättviseskäl. Utan att här gå in på debatten om det lämpliga med kostnadsfri ubildning, så kan det konstateras att terminsavgifter och kostnadsfri utbildning väl kan förenas. Ett system är t.ex. att en potentiell ekonomistuderande inte i första hand söker in till en viss skola, utan ansöker av undervisningsministeriet om ett stipendium för att täcka terminsavgifterna för ekonomstudier. Dessa kan tilldelas på samma sätt som studieplatserna fördelas idag. Om stipendiet beviljas kan studeranden därefter välja högskola, och därmed tillföra den högskola han väljer det stipendium han beviljats.
Ett dylikt system skulle utan tvivel leda till att studerandenas önskemål skulle beaktas i betydligt högre grad än idag!. Frågan är om en dylik konkurrens är gynnsam.
Kunskap att välja
För det första, har de potentiella studerandena tillräcklig kunskap för att kunna välja? Värdet av den kunskap som man försöker lära ut, är naturligtvis svår att bedöma för en studerande som inte ännu besitter ingående kunskap om området.
Däremot torde det vara relativt lätt för en potentiell studerande, t.ex. genom att diskutera med tidigare studeranden, att bilda sig en uppfattning om själva undervisningens kvalitet, d.v.s. hur väl kunskapen förmedlas. På basen av erfarenheterna från andra länder skulle förmodligen studeranden också hjälpas i sitt beslut av att högskolorna mer ingående och lättfattligare skulle börja informera studerandena om vad de kan erbjuda, och opartiska bedömare göra jämförelser över olika högskolor som publiceras i tidningarna.
Studerandenas val skulle också förenklas av att högskolorna skulle vara tvungna att profilera sig mera, och inte alla fortsätta att gå vidare i samma gamla spår. Profileringen kunde ske genom en systematisk satsning på annorlunda undervisningsmetoder eller genom att förändra undervisningens innehåll (kursutbudet).
Även om studerandena skulle ha kunskap att välja kvarstår frågan o ! Visserligen har studerandena idag i teorin ett visst inflytande på beslutsfattandet i högskolorna genom att de är representerade I förvaltningsorganen. I praktiken ligger makten i regel helt hos lärarkåren p.g.a. av att den har mera bakgrundsinformation i frågorna och kan bättre utnyttja beslutssystemen, än studeranderepresentanter som ständigt byts och därför sällan hinner samla den erforderliga kunskapen för att effektivt kunna påverka besluten.
de har rätt motiv. Finns inte också här t.ex. risken att högskolorna sänker på examinationskraven och satsar på ”trivsel” för att locka till sig studeranden? Risken finns naturligtvis, men även för de studeranden som bara är intresserade av att få ut sina papper och inte är intresserade av kunskapen som sådan, dämpas risken av att värdet på arbetsmarknaden av en examen från en högskola som skapat sig ett rykte om att vara lätt snabbt sjunker.
Monopolrisk?
Skulle det uppstå en verklig konkurrens, eller skulle t.ex. alltid de större enheterna vinna vid en valsituation med monopolisering som följd? Visserligen kan större enheter alltid erbjuda en större variation av olika kurser. Mindre enheter kan dock alltid konkurrera om de som är intresserade av de kombinationer de kan erbjuda, och genom samarbete med andra enheter kan de också erbjuda möjligheter till examina med ämneskombinationer som de inte själva undervisar alla delar av. Kombinera detta med risken för en byråkratisering av stora enheter, och mindre enheters möjligheter att konkurrera verkar någorlunda goda.
Finns det då inte en risk att forskningen blir förbisedd om konkurrensen tvingar högskolorna att koncentrera mera energi på undervisningen? Eventuellt, men i den mån forskning är en förutsättning för högklassig undervisning kommer redan detta att ge högskolorna ett intresse av att reservera tid för lärarnas forskning. Därtill kommer att forskningen redan idag bara till en relativt liten del finansieras genom högskolornas ordinarie budgeter. Projektvis finansering från stiftelser, myndigheter och företag ger redan idag en viss mått av kundstyrning och konkurrens till forskningssektorn, (även om det skulle finnas mycket att säga om problemen med denna styrning).
Att, som vi gjort i denna artikel, diskutera högskolorna som produktionsenheter med kunder förefaller säkert många främmande, ja, rent vulgärt. Krasst ekonomiskt tänkande hör inte hemma i detta sammanhang. Det är dock en helt annan debatt. Vad vi vill poängtera här är att eftersom man nu är intresserad av föra in ekonomiska styrmekanismer så är det inte tillrådligt att leka med pseudomarknader ä la Gorbatsjov utan i stället bör man överväga införandet av verkliga marknader. L 29