Kontraktering är inte privatisering

av Roger Wessman&Petra Östman Forum 1993-07, sida 20-21, 13.05.1993

Taggar: Teman: privatisering

PRIVATISERING

DJUNGELNS LAG!

Kontraktering är inte privatisering

Roger Wessman & Petra Östma rivatisering är ett ord som anPp: för att beteckna en ra olika företeelser. Detta kan leda till en viss förvirring då för- och nackdelarna med olika typer av s.k. privatisering, varierar starkt.

Renodlad privatisering innebär en Övergång till marknadsekonomiska principer, till privat produktion som styrs av producenternas behov att tillfredsställa kunderna som betalar för produkten. Ofta menar man dock med privatisering att offentliga myndigheter övergår till att köpa tjänster av privata företag. För att undvika missförstånd kommer vi i denna artikel att tala om kontraktering då vi avser den senare typen av ”privatisering”.

Den kanske vanligaste invändning mot privatisering är frågan om vad som händer med dem som inte har råd att betala för tjänsterna. Detta problem föreligger inte vid kontraktering, eftersom finansieringen fortfarande sker med skattemedel. Myndigheter Kontraktering tvingar fram effektivering av den offentliga produktionen.

2 na kan bestämma vad som skall produceras, så att även tjänster det inte finns någon ”marknad” för kan produceras.

Om kontraktering har fördelar jämfört med privatisering, så för den också med sig problem som inte är förknippade med renodlad privatisering. I kontraktering finns inte någon direkt feedback mellan kunderna och producenten, utan kontrollen går via offentliga myndigheterna. Därmed är ett lyckat resultat av kontraktering beroende av ett välfungerande politiskt system.

Korruption

Ett potentiellt problem vid kontrakteting är t.ex. korruption. I stället för att välja den billigaste och bästa producenten väljs den som betalar mest till rätt tjänsteman eller ger det största bidraget till något politiskt parti. Detta är ett mycket begränsat problem vid ren privatisering. Det skulle för stås vara rent absurt att försöka muta en privat kund att acceptera ett dyrare anbud. Förstås finns det även inom privata sektorn personer som fattar beslut om användandet av andras pengar, exempelvis inköp för ett företag, men kontrollen är i regel så pass stark att mutor är ett relativt litet problem.

Korruption är förvisso ett problem vi i första hand förknippar med t.ex. sydeuropeiska länder, inte med finländska myndigheter. Detta understryker bara det att problemet inte ligger i kontraktering i sig utan i det politiska systemet. Om man vill minimera korruptionen sker detta bäst genom reformer av beslutsprocessen, såsom ökad offentlighet i beslutsfattandet.

Kontraktering vardagsmat

Det är så vanligt att offentliga sektorn köper tjänster och produkter av företag att vi sällan reflekterar över det. Kontroversiell blir kontraktering först då man överväger att kontraktera ut någonting som tidigare skötts inom offentliga sektorn. Således anlitar många offentliga inrättningar privata städfirmor utan att någon protesterar, men om en inrättning som tidigare haft egen städpersonal överväger att anlita en privat städfirma kan vi vänta en politisk storm.

Ett gott exempel på detta är att Storbritannien ofta uppfattas som ett föregångsland när det gäller kontraktering. Under 80-talet stiftades en rad lagar som tvingar bl.a. lokala myndigheter att inbegära anbud av privata företag för produktion av vissa tjänster. Myndigheterna var dock inte tvungna att kontraktera ut, om de efter att ha utvärderat anbuden ansåg sig kunna sköta verksamheten billigare eller bättre själva. Tjänster som täcks av lagarna är t.ex byggnadsverksamhet, vägunderhåll, sophämtning och städning.

Samtliga dessa tjänster har i stor utsträckning kontrakterats ut i många andra länder. Det mest anmärkningsvärda med Storbritannien är hur lite kontraktering traditionellt använts där. Efter ett decennium av Thatcherism sköttes t.ex. endast en fjärdedel av sophämtningen av privata företag mot över hälften i Tyskland och 60 24 i Frankrike. Det var främst publiciteten vid förändringen som gjorde att Storbritannien uppfattas som ett land där kontraktering är utbrett 10—30 > besparingar

Under årens lopp har det gjorts ett stort antal studier som jämfört offentlig produktion av olika tjänster med kontraktering. På grund av att kontrakteringen i Storbritannien varit så kontroversiell, har de brittiska erfa renheterna studerats mest. Dessa kan också vara av speciellt intresse på grund av att de belyser problemen vid en systematisk övergång till kontraktering.

Inte särskilt oväntat ledde anbudsprocessen till en klar sänkning av kostnaderna. Inbesparingarnas exakta storlek är svåra att bedöma, men i regel har genomsnittliga inbesparingarna uppskattats till mellan 10 och 30 26. Mer intressant är att dessa inbesparingar till största delen uppkommit genom att hotet om kontraktering tvingat fram en effektivering av den offentliga produktionen. I de flesta fallen har produktionen inte kontrakterats ut efter anbudstävlingen. Det viktigaste är inte vem som slutligen producerar servicen — utan konkurrensen!

Besparingarn större på längre sikt?

Det finns skäl att tro att uppskattningarna undervärderar de långsiktiga inbesparingarna från kontraktering. Vissa studier visar att inbesparingarna ökar med åren då myndigheterna får mera erfarenhet av att sluta kontrakt med privata producenter, och företagen får mera erfarenhet av att sköta offentlig service. Därtill kommer att engångskostnader i form av t.ex. avgångsvederlag åt den tidigare personalen då en tjänst första gången kontrakteras ut faller bort.

Å andra sidan finns det fall där stora besparingar uppnåtts på grund av att oerfarna företagare underskattat kostnaderna, och erbjudit tjänsterna till ett för lågt pris. Ibland har detta lett till att företaget gått i konkurs och inte kunnat uppfylla sitt kontrakt. Detta problem kan väntas minska med tiden, då företagarna får mera erfarenhet. Myndigheterna har också lärt sig kräva säkerhet för att företagarna skall kunna uppfylla sitt kontrakt, eller betala ersättning för misslyckande.

Sämre kvalitet?

En kritisk fråga är om inbesparingarna kommer till priset av en lägre kvalitet. Att ge ett entydigt svar är svårt, eftersom det ofta är svårt att mäta kvaliteten. I den utsträckning man kunnat mäta den har man påvisat både kvalitetsförbättringar och försämringar vid kontraktering.

Det finns väsentligen två sätt för myndigheterna att garantera kvaliteten. I den mån kvaliteten kan mätas, kan man skriva in i kontraktsvillkoren de krav som bör uppfyllas. Oerfarenhet vid specifierandet av kontraktsvillkoren har varit en orsak till försämrad kvalitet. I de fall kvalitetskraven inte kan mätas, återstår endast producen tens strävan att få förnyat kontrakt som incentiv att upprätthålla kvaliteten, Detta incentiv har försvagats i Storbritannien genom att lagen kräver att kontrakten skall vara mycket långa (t.ex. 5—7 år för sophämtning).

Byråkratins informationsmonopol

Både låg servicekvalitet och höga kostnader förekommer såväl i offentliga inrättningar som i privata företag. Skillnaden ligger i vad de förtroendevalda beslutsfattarna kan göra åt saken. Om en privat producent inte uppfyller kvalitetskraven kan han åläggas att betala skadestånd. Om en offentlig myndighet gör detsamma, skyller de i regel på resursbrist och får mera pengar.

För en förtroendevald som fått till uppgift att övervaka en offentlig inrättning är det i regel svårt att avgöra hur effektivt verksamheten sköts. Nedskärningar är förstås oftast negativa ur tjänstemännens synvinkel, och den naturliga motviljan mot förändringar tar ofta överhanden då andra reformer kommer på tal. Då tjänstemännen därför hävdar att någon reform är omöjlig eller dyr eller att en inbesparing skulle leda till katastrof, har de förtroendevalda i regel inte tillräcklig information för att avgöra om så verkligen är fallet. Byråkratin kontrollerar situationen genom sitt informationsmonopol.

Då flera producenter konkurrerar om kontraktet, tvingas de att tävla om att presentera lösningar till inbesparingar eller kvalitetshöjningar. De som sitter inne med information fås därmed att ta fram den, i stället för att gömma den. Därmed ökar en välskött kontraktering de förtroendevaldas möjligheter att kontrollera verksamheten. Huruvida de använder dessa möjligheter väl är en annan fråga.

Australien…

fortsättning från sid 16

Labours ekonomiska politik. Från 80talet framåt har regeringen slutit s.k. Accord-avtal med ACTU, ett slags inkomstpolitiska avtal, främst för att hålla inflationen i styr, men utan tvivel också för att tämja det tidigare strejkglada facket. Samarbetsvillighet från fackets sida är viktig också för att den fortsatta strukturomvandling skall äga rum som är nödvändig för att bromsa Australiens relativa kräftgång i BNP per capita.

Mandat för fortsatta reformer

Den oväntat klara valsegern från ett underläge i opinionsmätningarna ger

Kontraktera ut brandväsendet?

Vilken typ av offentlig service kan vi då tänka oss att kontraktera ut? Den främsta begränsningen är att kostnaderna för att byta producent inte får vara för stora. Vägunderhåll går bra, men själva vägnätet kan svårligen säljas åt privata företag och sedan hyras för allmänt bruk, för att det är svårt att se hur någon annan skulle kunna konkurrera om kontraktet.

Däremot kan kontraktering väl utsträckas till områden man inte i första hand skulle komma att tänka på. I Danmark är t.ex. hälften av brandväsendet kontrakterat ut. Detta med gott skäl. Förutom att privat produktion visat sig klart billigare så är den också mer dynamisk och har stått för flera innovationer inom brandtekniken.

Att privat produktion av brandtjänster kan vara en vettig lösning är kanske lättare att förstå, om man inser att kontraktering mer är en fråga om en alternativ organisationsstruktur för offentlig service än verklig privatisering.

Politiken är problemet

Kontraktering och privatisering är två olika saker. Kontraktering kan leda till oönskade resultat om det politiska beslutssystemet inte förmår sköta sin kontrolluppgift. Det är viktigt att förstå att dessa problem inte beror på några inneboende problem med privat produktion utan på brister i det offentliga beslutssystemet och att reformer därför bör riktas in på det senare. För ett fungerande offentligt beslutssystem innebär kontraktering ansenliga möjligheter till inbesparingar och en effektivare, mer flexibel, utveckling av den offentliga produktionen.

Keating ett stärkt mandat att fortsätta sitt reformprogram. Det är inte sannolikt att någon allvarligare utmanare kan dyka upp under den närmaste framtiden, speciellt som dr Hewson just fick förnyat förtroende som ordförande för det liberala partiet.

En av de viktigaste frågorna på dagordningen är nu att närma Australien till den region där landet naturligt hör hemma i ekonomiskt avseende, Ostoch Sydostasien. Det senare understryks ytterligare av det faktum att landets ekonomiska tyngdpunkt håller på att förskjutas mot norr och väst, till de nya tillväxtmetropolerna Brisbane och Perth, från de traditionella kärnområdena New South Wales och Victoria i sydost. L 21